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采購人如何加強政府采購風險防控

2020年11月25日 09:26 來源:中國政府采購網打印

   ■ 劉建成  榮木杉  

  采購人是政府采購行為的實施主體,對采購活動全過程負總責。政府采購涉及面廣、政策性強、技術復雜、廉政風險大,社會關注度高。政府采購是一種財政資金支出管理方式,采購人全面加強風險防控工作,是依法合規順利開展政府采購活動的重要抓手。財政部《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》(財庫〔2016〕99號)對采購人加強風險控制做了原則性規定。

  采購人如何在政府采購活動的各環節加強風險防控,促進廉政建設,依法合規滿足采購需求,實現采購目標呢?筆者結合多年采購實踐,從委托代理機構、制訂采購需求、組織評審活動、加強合同管理等環節做一些探討,為采購人搞好風險防控,依法開展政府采購活動提供有價值的建議。

    一、委托采購代理機構環節的風險防控

  1.主要工作

  采購人在確定采購項目后,按《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例的規定由采購人自行選擇代理機構。

  2.法律、法規和政策依據

  一是《政府采購法》第十九條第二款規定,“采購人有權自行選擇采購代理機構,任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。

  二是財政部《政府采購代理機構管理暫行辦法》(財庫〔2018〕2號)第十一條至第十六條的相關規定。

  三是政府采購社會代理機構(以下簡稱社會代理機構)不得免費或低于成本價獲得代理業務。采購人盡量不要單純以收取代理服務費高低作為選擇社會代理機構的唯一條件。采購人選擇社會代理機構過程中,應當綜合考量社代機構的服務能力、專業水平、服務質量以及代理服務費收費因素。

  3. 風險點

  一是政府采購代理機構的采購專業化水平參差不齊,采購人自行選擇往往帶有盲目性,指定的代理機構可能與代理的采購項目不相適應“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領導打招呼、熟人拉關系和不正當競爭關系。

  二是防止虛高代理服務費,產生新的腐敗;但是過低的代理服務費,又可能引發采購代理服務質量風險。

  4. 防控措施

  采購人要增強責任意識建立選擇委托代理機構的集體研究決

  策機制,要合理確定采購代理服務費金額或收取標準從代理機構人員配備、業務水平、評審場地、行業信譽等方面制定選擇

  代理機構的內部決策程序、評選方法和標準。具體做法:

  一是采購人要根據采購項目實際需要,科學合理制訂好委托代理

  機構代理采購活動所需的服務內容要求,要細化委托事項,明確采購代理機構需要完成哪些具體采購任務,承擔哪些具體責任。

  二是要科學合理核算、確定采購代理服務費金額或標準。《政府采購代理機構管理暫行辦法》第十五條“代理費用可以由中標、成交供應商支付,也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的,供應商報價應當包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標準的,原則上由中標、成交供應商支付。”因此如果代理公司收取過高代理服務費,會導致供應商把合同履約成本內轉,這不利于保證采購項目質量;如果收取過低代理服務費(甚至代于成本報價、0報價收費等)又不利于代理機構正常開展采購工作,容易促使代理公司發生“題內損失題外補”的違規情形。

  三是可以參照政府采購磋商采購方式,采用綜合評分法擇優評審確定采購專業水平高、綜合服務能力強、信譽度好的采購代理機構,與之簽訂采購委托協議。這種做法既有代理服務費價格競爭、又能好中選優、“物超所值”。這是一種比較科學合理的代理機構選擇確定方式。

  四是可以采取固定服務費抽簽法確定代理機構。采購人合理確定好采購代理費收取金額或標準和具體服務內容要求后,可以采取擇優邀請3家以上采購專業水平高、綜合服務能力強、信譽度好的代理機構參加抽簽比選,并在其中隨機抽取一家委托代理業務。

    二、采購需求和采購文件編制環節的風險防控

  1.主要工作

  采購人負責組織確定本單位采購項目的采購需求嚴格依據采購需求編制采購文件。采購人制訂采購需求和編制采購文件應堅持“十六字方針”:依法合規、完整明確、科學合理、厲行節約。

  2. 政策依據

  《政府采購法實施條例》、《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》(財庫〔2016〕205號)等法規制度。

  3. 風險點

  存在對供應商實行差別或者歧視待遇的現象。采購人、采購

  代理機構超出采購項目實際需求,設定的資格、技術、服務和商務條件與采購項目具體特點實際需要不相適應或者與合同履行無關;采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品;或以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件。

  4.防控措施

  一是采購人要依規建立政府采購需求調研制訂機制扎實搞好市場調查,準確、科學、合理制訂采購需求。

  二是切實做好采購需求論證,要充分發揮專家作用,促使需求制訂更精準,更合規;由本單位負責政府采購的部門會同業務部門組織專家(或專業人員)對采購需求進行充分的論證

  三是采購資金要有保障,資金來源要合規;業務部門協助財務部門負責編制采購預算和落實采購計劃;審核部門需要對采購預算指標是否到位、采購計劃是否按時編制等進行全面審核

  精心編寫采購文件,依法規范表達采購需求,要做到采購文件依法合規嚴謹易懂,符合語法規范無歧義否則可能導致質疑投訴事項,影響項目實施和采購效率。

  三、采購評審環節風險控制

  1.主要工作

  采購人及其委托的采購代理機構,在組織實施公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、競爭性磋商、單一來源等采購方式的政府采購活動中,依法、依規組建評審委員會,要充分保障評審委的獨立評審權,評審委應當對參加政府采購活動供應商進行審查、評價商定。 

  評審委員會依法獨立評審,任何單位和個人不得非法干預。組織實施政府采購活動的采購人、采購代理機構(下稱采購組織單位)應當提供評審委員會獨立評審的條件和設施。

  2. 政策依據

  《政府采購法實施條例》、財政部《政府采購評審專家管理辦法》、財政部74號令、87號令等相關法規制度。

  法規摘錄:采購人或者采購代理機構負責組織評標工作,主要履行下列職責:(1)核對評審專家身份和采購人代表授權函,對評審專家在政府采購活動中的職責履行情況予以記錄;(2)組織評標委員會推選評標組長;(3)介紹政府采購相關政策法規、招標文件;(4)維護評標秩序,監督評標委員會依照招標文件規定的評標程序、方法和標準進行獨立評審;(5)核對評標結果;(6)處理與評標有關的其他事項。

  政府采購法實施條例第四十一條“評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則,根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。采購文件內容違反國家有關強制性規定的,評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。”第四十三條“采購代理機構應當自評審結束之日起2個工作日內將評審報告送交采購人。采購人應當自收到評審報告之日起5個工作日內在評審報告推薦的中標或者成交候選人中按順序確定中標或者成交供應商。

  采購人或者采購代理機構應當自中標、成交供應商確定之日起2個工作日內,發出中標、成交通知書,并在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告中標、成交結果,招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標、成交結果同時公告。”

  3. 風險點

  政府采購評審活動直接關系到采購活動能否順利開展采購結果的合法有效性存在評審專家不專濫竽充數現象,也存在少數非法干預評審活動等異常情況。

  4.防控措施

  一是要依法依規精心選抽評審專家。采購人和代理機構要充分結合采購項目特點精心選擇抽取與采購項目相對應或密切相關的專家,做到專家要專,業務要精,方可保證評審質量。

  二是要精選委派采購人代表。《政府采購法》等法律法規明確規定評審委成員中應當有采購代表,這充分體現了采購人主體地位、發揮采購人主體作用,依法保證采購質量、實現采購目標的立法精神。采購代表要業務能力強、政治可靠,對采購項目熟悉的代表可進入評審委評標。

  三是要依規解答澄清。采購人在開評標前,應按法律規定對項目作詳細介紹,出現供應商投標響應與采購文件表述、評審委員會理解不一致引發評審爭議時,應按法律法規的規定作出明確解釋。

  四是要切實加強評審現場監督管理。應認真履監督職,監督評標委員會依照采購文件規定的評標程序、方法和標準進行獨立評審;采購代理機構、采購人一旦發現評審活動中有違法、違規行為的,要敢于“亮劍”依法依規及時制止,必要時應當報告項目所在地財政部門處理。評審結束后,采購人和代理機構應根據專家履職情況作出客觀評價,并及時向財政部門反映評審中的問題。

  四、采購合同環節的風險控制

  (一)政府采購合同簽訂

   1.主要工作

   采購人根據評審委員會確定的候選供應名單確定中標、成交供應商,并與之簽訂政府采購合同。

   2.政策依據

  《政府采購法第四十六條“采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內,按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。”

  《政府采購法實施條例第四十三條“采購代理機構應當自評審結束之日起2個工作日內將評審報告送交采購人。采購人應當自收到評審報告之日起5個工作日內在評審報告推薦的中標或者成交候選人中按順序確定中標或者成交供應商。”

   3. 風險點

   采購人不按采購文件確定的事項簽訂合同,或供應商無正當理由拒簽合同。

   4.防控措施

  一是采購人在簽訂合同時,應嚴格執行內部財務管理審批程序,及時發現并糾正不按采購文件確定事項簽訂合同的行為。

  是代理機構要精心指導,加強合同管理。采購代理機構要發揮行業專業優勢,精心指導采購人與中標成交商嚴格按照采購文件和投標響應文件的約定事項簽訂政府采購合同。對合同履約中存在的問題和風險,要給采購人及時指出,幫助采購人補齊短板。

  三是財政部門對不按采購文件簽訂合同的采購人和無正當理由拒簽合同的供應商依法懲處。

  (二)合同履行及履約驗收

   1.主要工作

   中標、成交供應商應按采購合同約定履行政府采購義務,采購人或者采購人委托的采購代理機構對其提供的貨物、工程或者服務進行驗收。

   2. 政策依據

   《政府采購法第五十一條“采購人應當按照政府采購合同規定,及時向中標或者成交供應商支付采購資金。”采購人可以根據采購項目具體情況自行組織驗收,或者委托采購代理機構組織驗收,但委托驗收不能免除采購人應當承擔的法律責任。”

   《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》(財庫〔2016〕205號)。

   3. 風險點

   采購人未制定科學合理、標準規范的驗收方案;缺乏專業的驗收人員驗收組織不得力,甚至不重視驗收,這些直接導致履約和驗收相關工作難以順利開展,最終影響采購質量,造成采購活動虎頭蛇尾情況發生,產生半拉子項目。

   4.防控措施

  一是采購人要建立政府采購合同履約管理制度,落實專人管理政府采購合同,嚴格控制合同質量風險。

  二是采購人應成立驗收小組;驗收小組成員最好以技術專家為主,必要時聘請法律或經濟類專家。驗收小組根據項目特點制定驗收方案,明確履約驗收的時間、方式、程序等內容,認真驗收。采購人可以根據需要設置出廠檢驗、到貨檢驗、安裝調試檢驗、配套服務檢驗等多重驗收環節;服務類項目,可根據項目特點對服務期內的服務實施情況進行分期考核,結合考核情況和服務效果進行驗收;工程類項目應當按照行業管理部門規定的標準、方法和內容進行驗收

  采購人要嚴格履約驗收,敢于逗硬。采購人要始終把維護國家、集體和單位利益放在第一位,切實保證采購質量采購人對于專業性強的項目要聘請行業專家或第三方檢測機構參與驗收;對需要送檢的一定要按要求送檢。采購人對于履約驗收中發現的問題要堅持原則、不講人情、敢于說不(即不予以接收使用、不予以付款、不予以通過驗收)供應商在履約過程中有政府采購法律法規規定的違法違規情形的,采購人應當及時報告本級財政部門。

  (作者單位:四川眾和泰招標代理有限公司)

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